Объединять или не объединять? Новые организационные потуги местной власти

В настоящее время в средствах массовой информации Балаковского муниципального района Саратовской области с подачи органов местной власти обсуждаются вопросы преобразования сельских муниципальных образований путём их объединения и так называемого «объединения районной и городской администраций».

В связи с этим считаем необходимым, высказать свою позицию по данным вопросам, опираясь на научно-методологический к ним подход. Прежде всего, несколько теоретико-политических замечаний.

В западном обществе, где идеи территориального самоуправления оформились и стали реализовываться в практической жизни раньше, чем в России, уже прочно утвердился взгляд на это как на одну из необходимых основ демократического строя. Ещё А. Токвиль в своей книге «Демократия в Америке» писал, что «именно в общине заключена сила свободных народов. Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретёт... Более непосредственно, чем в общине он [народ — авторы статьи] нигде не осуществляет свою власть». Кстати, к аналогии со школой, рассуждая о местном самоуправлении, уже ныне прибегает и Владимир Путин, который в своей статье «Демократия и качество государства» пишет, что «демократия большого государства складывается из „демократии малых пространств“. Местное самоуправление — это школа ответственности граждан. В то же время, это — „профессионально-политическое училище“, которое формирует ключевые компетенции начинающего политика: способность договариваться с разными социальными и профессиональными группами, понятно доносить свои идеи до людей, защищать права и интересы своих избирателей».

Следует обратить внимание на то, что ключевой задачей реформирования местного самоуправления начиная с 2003 года, признавалось создание смешанной территориальной организации местного самоуправления — в населённых пунктах и в муниципальных районах. Это позволило, с одной стороны, приблизить местную власть к населению по месту его непосредственного проживания. В результате в практику местной жизни включились такие элементы организации местного самоуправления как эффективная самоорганизация, подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления населению и территориальная доступность органов местной власти для граждан. С другой стороны, вхождение городских и сельских поселений в состав муниципальных районов позволило образовать более весомый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру для решения вопросов местного значения. Тем самым, законодатели предоставили возможность органам местного самоуправления и поселений, и муниципальных районов самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах установленных полномочий путём эффективной координации своей деятельности, обеспечивая достойную жизнь своим жителям и развитие социально-экономического потенциала соответствующих территорий.

К сожалению, в Балаковском районе вместо эффективной и скоординированной работы местных властей как районного, так и поселенческого уровня уже не первый год занимаются «перетягиванием ресурсного одеяла и властных полномочий» в угоду кланово-групповым интересам, забывая о нуждах населения.

Вообще среди местных чиновников достаточно много скептиков и противников проводимой реформы местного самоуправления. Не принимая, или не понимая её значимости и заложенных в ней возможностей, они лишь критикуют, а то и прямо бойкотируют проведение данной реформы, рассуждают о бедственном положении муниципальных образований, о невозможности исполнения Федерального закона о местном самоуправлении в интересах населения и о прочих бедах местной жизни. Да, действительно, сегодня многие муниципальные образования, прежде всего сельские, не могут сами найти денег на оплату услуг связи или элементарно заплатить за потребленные коммунальные ресурсы. Вместе с тем, следует понимать, что развитие местного самоуправления как основы демократического и правового государства, происходит не само по себе, а сопряжено с совершенствованием бюджетного, налогового, гражданского и иного законодательства, которое также проходит период становления в современной России. И в настоящее время Государственная Дума рассматривает законопроекты, которые позволят существенно пополнить местные бюджеты за счёт перераспределения налоговых источников между территориальными уровнями государственного устройства. И в недалёком будущем ресурсная база муниципальных образований существенно возрастёт. Именно в связи с этим важно сохранить исторически сформированные малые территории, как базис для дальнейшего развития российского села и малых российских городов, а не разрушать их ради сиюмитных выгод бюджетной экономии.

Причём, что важно понимать, приближение власти к населению по месту непосредственного проживания — высшая ценность при организации местного самоуправления. Многим можно жертвовать ради экономических и финансовых выгод при организации местного самоуправления, но только не правом граждан на осуществление местного самоуправления по месту жительства, т.е. на территории своего населённого пункта. И это не наш самообман. Не случайно, Владимир Путин, выстраивая свою предвыборную программу, в той же статье «Демократия и качество государства» подчёркивает: «что касается конкретных направлений по повышению действенности местного самоуправления, то... оно должно оставаться властью „шаговой доступности“ — т.е. муниципалитеты не должны бездумно укрупняться». Кстати, на первой же пресс-конференции 23 апреля текущего года и губернатор Саратовской области Валерий Радаев, рассуждая о модели муниципальной власти, прямо заявил: «Мы должны сделать так, чтобы власть была открытой, доступной и справедливой. Эти критерии — основные. Других подходов не будет» (с официального сайта Правительства Саратовской области).

В предложениях же наших муниципальных руководителей по объединению сельских муниципальных образований не только прослеживается «бездумное укрупнение», но и прямое нарушение федерального законодательства. Ведь объединение сельских населённых пунктов возможно при соблюдении двух законодательно установленных ограничений:

— если численность населения каждого из этих населённых пунктов будет менее тысячи человек;

— при соблюдении пешей доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населённых пунктов, входящих в объединённое сельское поселение.

Сразу ответим дотошным юристам, которые обратят внимание на то, что в соответствующих статьях Федерального закона о местном самоуправлении присутствуют слова «как правило».

Да, как правило, ибо в первом случае исключение, согласно закону, составляют те сельские населённые пункты, численность населения которых менее тысячи человек, а другого близлежащего сельского населённого пункта, с которым можно было бы объединиться нет. В этом случае эти населённые пункты могут получить статус сельского поселения. Во втором случае исключение составляют те территории, которые могут быть отнесены к территориям с низкой плотностью сельского населения, а также в случаях, когда соответствующая местность отдалённая и труднодоступная. Для Балаковского района первое исключение ныне соблюдается, а второе применено быть не может, так как наш район не относится ни к территориям с низкой плотностью сельского населения, ни к отдалённым и труднодоступным местностям.

Представленная администрацией Балаковского муниципального района на обозрение концепция преобразования сельских муниципальных образований путём объединения, по сути, сводится к давно забытому, ныне непопулярному тезису: «отберём у богатых и поделим поровну между бедными». Предлагается вместо 18 муниципальных образований, входящих ныне в состав Балаковского муниципального района, сформировать всего 6 территориальных «монстров». При этом, в качестве аргумента приводятся маловразумительные доводы. В частности, утверждается, что нагрузка на районный бюджет в части предоставления межбюджетных трансфертов поселениям в результате объединения муниципальных образований снизится на 53 млн. рублей. Иначе говоря, эту сумму финансовых средств предлагают изъять из бюджетов таких «условно-самодостаточных муниципальных образований как город Балаково, Натальинское, Быково-отрогское и Красноярское поселения. А по сути, от предполагаемых подобных мероприятий жизнь на селе не улучшится и проблем в районе не убавится. И вообще, что плохого в том, что на сегодня в Балаковском муниципальном районе есть поселения, которые сегодня могут позволить самостоятельно создавать инфраструктуру для своего развития? Почему, вместо того, чтобы совершенствовать межбюджетные отношения между муниципальным районом и входящими в его состав городским и сельскими поселениями, предлагают осуществить столь сомнительные по результативности мероприятия, да ещё и с нарушением федерального законодательства? И это на фоне того, что в последний год сельские жители особенно чувствуют себя попросту брошенными. Потому, что закрываются отделения сберкасс, Почты России, ФАПов, исчезают многие другие привычные для них атрибуты устоявшейся жизни. На наш взгляд предлагаемые ныне меры, в конечном счёте, приведут просто к окончательному вымиранию малых территории с коренным населением.

Вместе с тем, мы понимаем, что нынешнее руководство Саратовской области озабочено, хочется надеяться временными, финансовыми трудностями, и полагаем, что временно, до исправления сложившейся финансовой ситуации в регионе можно предпринять достаточно просто реализуемые меры по экономии финансовых средств за счёт сокращения расходов на содержание муниципальных служащих в сельских администрациях. Кстати, речь может идти лишь о сокращении расходов на содержание муниципальных служащих, но не об увеличении доходов местных бюджетов — подобные организационные мероприятия не способны творить финансовые ресурсы из воздуха.

Для этого представительные органы муниципального района и сельских поселений, доходы местного бюджета которых весьма ограничены, должны договориться о временной передаче полномочий сельских администраций администрации муниципального района с передачей соответствующих средств из местных бюджетов.

Тогда в сельских поселениях будут функционировать законно избранные представительные органы и главы муниципальных образований. В тех сельских поселениях, местные бюджеты которых ограничены, их деятельность будут обеспечивать один или два работника сельских администраций в пределах оставшихся у них полномочий. По мере выхода региона из состояния дефицита регионального бюджета, а также с передачей на местный уровень дополнительных налоговых источников, можно будет спокойно вернуться к полноценной деятельности сельских администраций.

Теперь, что касается так называемого вопроса «об объединении районной и городской администрации».

Согласно Федеральному закону о местном самоуправлении уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации поселения. В этом случае местная администрация поселения не образуется. И это целесообразно в тех случаях, когда административным центром муниципального района является небольшое городское поселение — поселок, село и т.п. Кстати, на уже упоминавшейся пресс-конференции Валерий Радаев также говорил о возможности образования районных администраций, на которые возлагалось бы исполнение полномочий местных администраций поселений, являющихся административными центрами районов, в небольших муниципальных образованиях с численностью населения до 50 тысяч человек.

По большому счёту, город Балаково и по численности населения, и по развитости инфраструктуры должен был бы иметь статус городского округа, что автоматически сняло бы все проблемы — городская власть спокойно занималась бы всеми городскими проблемами, неся бремя полной ответственности за их решение перед горожанами. А районная власть сосредоточилась бы на решении сельских проблем, отвечая за их решение перед жителями наших сёл. Однако в своё время региональная власть по непонятным причинам не наделила город Балаково, как и другие города области (за исключением города Саратова) статусом городского округа. Это и позволяет теперь районной власти постоянно «лезть» в дела города, забывая о прямом назначении — о решении вопросов местного значения межпоселенческого характера и о помощи сельским поселениям. Кстати, такой же казус встречается лишь в нескольких субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем, в сложившихся на сегодня условиях ставить вопрос о наделении Балаково как городского поселения статусом городского округа не реально. Потребуется достаточно много времени и значительных организационных усилий, прежде всего связанных с изменениями такого документа, как генеральный план города Балаково.

В связи с этим и, опять-таки учитывая позицию руководства региона, обусловленную трудным финансовым положением Саратовской области, временно, до решения вопроса о преобразовании города Балаково из поселения в городской округ, всё-таки можно пойти на такую меру, как образование районной администрации, с возложением на неё полномочий городской администрации без её образования. И такая процедура организационно и технологически достаточно проста, чего, к сожалению, не замечают или не хотят замечать муниципальные чиновники. Ибо попытки воспрепятствовать этой процедуре, ссылаясь на то, что для её реализации необходимо ждать выборов в новый созыв городского Совета либо же распускать его нынешний состав, неубедительны. Должностные лица ссылаются на то, что по Федеральному закону о местном самоуправлении решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа, принявшего указанное решение. При этом они не обращают внимания на то, что Федеральным законом от 30 ноября 2011 года в это положение внесено изменение, заключающееся в том, что такое ограничение не действует в случаях, предусмотренных Федеральным законом о местном самоуправлении. А образование районной администрации, на которую возлагается исполнение полномочий администрации поселения, являющегося административным центром района, и есть тот самый случай.

Руководители района не только затягивают процесс образования районной администрации с возложением на неё полномочий городской администрации без образования последней, называется предполагаемая дата — ноябрь 2013 года. Что ещё пагубнее, предлагается до этого заключить соглашение о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения с уровня города Балаково на уровень муниципального района с сохранением администрации города. На наш взгляд подобная мера, непременно приведет к конфликту интересов, так как всегда будет спор по поводу финансирования расходных обязательств, ведь, всё-таки, город Балаково не сельское поселение с весьма ограниченными бюджетными возможностями! В конечном итоге произойдет окончательная дезорганизация в работе органов местного самоуправления Балаковского муниципального района и города Балаково, что неизбежно негативно отразится на всех нас, жителях района.

Источник: сайт газеты «Суть».